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索明亮 | 关于促进市域(郊)铁路发展的思考及建议
发布日期:2020-08-28 作者:索明亮 信息来源:秒速赛车彩票注册 访问次数: 字号:[ ]

随着我国社会经济快速发展,市域(郊)铁路逐步成为服务中心城区与周边组团,以满足通勤功能的轨道交通方式。但在市域(郊)铁路发展过程中,其与干线铁路、城际铁路及城市轨道交通融合度仍然不高,且技术标准尚未完全统一,已成为我国交通基础设施高质量发展的短板。通过总结我国市域(郊)铁路总体发展情况,分析应重点关注的几个问题,进而提出有利于其发展的政策建议,对我国交通运输高质量发展具有一定的借鉴意义。

1 我国市域(郊)铁路运营和规划建设情况

“十三五”时期以来,我国逐步开始重视市域(郊)铁路发展,在政府政策文件中更多采用“市域(郊)”铁路。2017年2月,国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》(国发〔2017〕11号),提出要加快建设大城市市域(郊)铁路。2017年6月,国家发展改革委等五部位联合印发《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础〔2017〕1173号),对市域(郊)铁路发展目标、加强衔接、运营补偿、投融资、技术标准等方面做了进一步明确。

自相关文件发布以来,各省市积极推进市域(郊)铁路建设,取得了一定的成绩。据有关资料统计,截至2019年,我国市域(郊)铁路已运营线路里程约2495公里,其中利用既有线路1942公里,新建线路553公里。拟规划线路里程约15120公里,其中利用既有线路4195公里,新建线路10925公里。已运营和规划建设市域(郊)铁路里程见图1所示。

图1 

已运营和规划建设市域(郊)铁路里程

可以看出,我国已运营市域(郊)铁路以利用既有铁路为主,主要是通过对既有车站、路基、轨道、信号系统等升级改造,充分挖掘既有线路能力,开行满足通勤需求的客运列车。同时,考虑到后续建设、运营管理及轨道交通多网融合问题,拟规划的市域(郊)铁路则以新建为主。

2 当前市域(郊)铁路发展中应关注的几个问题

虽然我国市域(郊)铁路发展取得了一定的成绩,但是市域(郊)铁路发展滞后,有效供给能力不足,在发展理念和体制机制等方面问题较为突出,主要表现为以下几个方面:

(1)发展态势不如预期

目前,我国已开通运营的市域(郊)铁路仅2495公里(其中超过70%利用既有线开行客运列车),拟规划线路里程约15120公里,大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈辐射区域。市域(郊)铁路规划里程长、运营里程短,建设实施较线路规划滞后很多,发展仍较为缓慢,需进一步加大市域(郊)铁路发展的支持力度,使规划与实施能够协调统一,有序进行。

(2)投融资模式有待进一步创新

新建市域(郊)铁路投资较大,客流相对城市轨道交通较小,如按城市轨道交通的票价收入水平测算,难以平衡投入,无法形成稳定的融资偿还渠道。在项目建设中,积极创新投融资机制,推动通过市场化方式解决市域(郊)铁路建设、运营资金,如加大吸引社会资本投资力度、减免税费、灵活票价制度及金融支持,并根据项目的不同特点积极探索政府和社会资本合作(PPP)模式、REITs模式和建设—运营—移交(BOT)模式等。

(3)土地综合开发推进难度大

近年来,国家相继出台推进铁路车站周边地区土地综合开发等相关政策,以“轨道+物业”等土地开发收益来弥补项目的运营亏损。但是从实际情况看,地方各级政府对于铁路站点站城融合开发认识仍不够重视,普遍倾向于采取沿线站点周边土地一级出让模式筹集建设资金,对后续站点建设一体化开发长期性工作的积极性不高,难以充分发挥站点周边50公顷范围内土地价值,车站、车辆基地、动车段(所)上方土地空间往往无法得到充分利用,站城融合发展力度不足。

(4)技术标准体系尚不完善

我国国家铁路、城际铁路和城市轨道交通均有拥完善、成熟的规范标准体系,而市域(郊)铁路作为介于国家铁路、城际铁路和城市轨道交通之间一种新模式,尚未形成完善的技术标准体系,对车站规模、运输能力、供电制式、车辆选型、通信信号、行车组织等内容未进行统一的规范,特别是与上述轨道交通方式的衔接融合程度还远远不够。鉴于市域(郊)铁路专业多、系统性强,有关行业部门需加快研究确定速度目标值、站间距、最小曲线半径、闭塞类型、运营模式等,以更好地指导市域(郊)铁路建设。

(5)监管制度尚不明确

我国市域(郊)铁路的规划报批和项目立项流程仍不明确,建设和运营过程中缺乏有效的质量、安全监管制度,亟需一系列相关法律、法规为监管措施的有效实施提供保障。以规范化为原则,构建政府监管法律框架,明确监管机构的职能、范围等具体内容,为监管措施的制定与实施提供科学的法律依据。

3 对促进市域(郊)铁路发展的几点建议

总的看,我国市域(郊)铁路发展取得了一定的成绩,但也存在一些亟需解决的问题。如何在新型城镇化发展进程中,解决好都市圈中心城区与外围新城组团的交通联系问题,更好地实现轨道交通多网融合和互联互通,促进市域(郊)铁路高质量发展,建议做好以下几点工作:

(1)统筹做好前期规划

市域(郊)铁路规划要加强与城市经济社会发展规划、分区规划和重点功能区规划等规划的融合。在前期规划阶段,应根据线路服务对象、客流需求,科学研究线路走向、车站设置、与城市其他交通方式的衔接方式。同时,在坚持用地规模和建筑指标控制的基础上,加强市域(郊)铁路与周边及城市功能的一体化规划。加强与国家干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等规划的衔接,积极促进“四网融合”,推进轨道交通高水平互联互通。

(2)完善政策保障体系

进一步完善和规范市域(郊)铁路规划及项目审批机制,调整优化项目用地预审和生态环境保护政策,健全市域(郊)铁路沿线站点周边土地综合开发政策细则,研究建立国家和省市级财政资金促进市域(郊)铁路示范性项目规划建设的引导机制,统筹既有及新建线路资源,积极协调国家铁路集团加大对于利用既有铁路开行市域(郊)列车的支持力度。

(3)完善路地协调机制

市域(郊)铁路建设涉及路地双方部门众多,协调工作难度较大。完善路地协调机制,采用路地双方召开联席会议等方式,专题研究确定市域(郊)铁路发展战略,协调解决建设过程中面临的重大问题。搭建地方政府与铁路部门沟通协调统一平台,推进市域(郊)铁路建设与城市高水平融合发展。

(4)构建多样化票价票制体系

市域(郊)铁路票价的确定应统筹考虑运营企业社会承受能力、运营成本、市场供需情况等因素。鼓励运营企业采用多样化服务方式,积极探索高低峰和节假日优惠票价、定期票、计次票、旅游联票、多式联运票等多样化票种,形成多层次、差别化的票价政策。

(5)完善投融资体制和运营补贴机制

完善市域(郊)铁路投融资体制,理顺市域(郊)铁路建设和运营企业与政府的管理界面。加强政策引导,完善激励机制,在安排建设资金时加大对市域(郊)铁路的支持力度。通过发行政府专项债、市域(郊)铁路市政建设债券、转让相关政府资源等途径,拓展政府性资金的来源渠道。完善市域(郊)铁路运营补贴机制,研究制定与城市轨道交通同等标准的运营补贴模式。




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